작성일 : 14-01-23 16:09
SOC 투자 정책 방향의 모색 (제75호)
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우리나라의 SOC 투자는 지난 90년대 이후 경제성장을 지원하고 물류비를 절감하는 등 국가경쟁력 강화를 위해 도로와 철도를 중심으로 꾸준히 증가하였다. 중앙정부의 SOC 예산은 1994년 「교통시설특별회계법」 및 1999년 「교통체계효율화법」 제정 등 법적 제도적 기반을 바탕으로 1990년 2.4조원에서 2010년에는 25.5조원으로 지속적으로 증가하였다. 그 이후 2012년에는 23.1조원으로 축소되었으나, SOC 투자는 경제성장의 견인차였을 뿐 아니라 경제위기가 발생할 경우 고용창출과 유효수요 창출 등 경기대응 정책으로 유용한 정책적 수단이 되어왔다. 예를 들어 2008년 글로벌 금융위기에 따른 경제침체를 극복하기 위한 적극적 재정정책의 방안으로 SOC 투자가 큰 폭으로 늘어나기도 하였다.
그러나, 글로벌 금융위기의 극복과 4대강사업의 마무리 및 복지증대를 큰 정책방향으로 하는 박근혜정부의 출범에 따라 효율화를 기본으로 하는 SOC 투자 방향의 재설정 필요성이 제기되고 있는 실정이다. 저성장기조가 지속됨으로 인한 SOC수요 증대의 한계와 정부재정수입 확대 제약, 저출산 고령화로 인한 향후 사회복지 재정소요에 대한 부담 증가 등으로 SOC 투자증대는 예산측면에서의 부담요인으로 작용할 수 있다는 우려가 있다.


◈ SOC 투자의 추이

우리나라의 SOC 투자는 90년대의 경우 교통혼잡비용과 물류비 증대로 인한 국가경쟁력 약화의 문제를 해소하기 위하여 급격히 증가하였다. SOC 예산규모는 1990년 2.4조원에서 2003년에는 18.3조원으로 증가하였는데, 연평균 15.2%의 증가율을 보였다. 2000년 중반에는 SOC 스톡이 적정한 수준에 이르렀다는 인식과 복지재정소요 증대 등에 따라 SOC투자 및 예산 증가율은 연 3.0%로 축소되었다. 그러나 2008년 글로벌 경제위기의 극복을 위하여 SOC 투자를 크게 증액하였고, 이는 2009년 25.5조원까지 확대되었으며, 2011년 이후에는 경제위기 극복의 추이를 고려하여 SOC 예산규모는 2012년 23.1조원까지 축소되었다. 즉, 우리나라 SOC 투자는 2000년대 중반 이후 글로벌 경제위기 극복 및 4대강사업을 위한 투자증대 시기를 제외하고는 전반적으로 축소경향을 보여 왔고, 이러한 추세는 지속될 것으로 전망된다.


◈ SOC 투자방향에 대한 최근 논의

이러한 SOC 투자에 대해서는 2000년대초 목적세로서의 교통세 폐지여부를 둘러싼 논쟁을 시작으로 지속적으로 다양한 측면에서 논의가 이어오고 있다. 이러한 논의는 거시적인 측면에서는 SOC 스톡의 충족여부, 적절한 투자규모, 부문간 배분의 정도 등에 집중되었고, 미시적인 측면에서는 부문내에서의 투자효율화 방안에 대한 논의가 대부분이었다.
SOC 스톡의 충족여부 및 적절한 투자규모에 대해서 여러 측면의 연구시도가 있었다. SOC 스톡의 충족여부에 대해서는 교통혼잡비용의 규모(KOTI 추정), SOC 경쟁력의 국가간 비교(WEF 추정), 선진국 스톡축적규모와의 비교 등의 방법들이 사용되었고, 주로 우리나라 SOC 스톡 부족의 근거로 사용되었다. 그리고, SOC에 대한 적절한 투자규모에 대해서는 총비용접근법, 경제성장률 최대화법 등 몇 가지 연구가 시도되었으나, 만족할 만한 성과를 거두지는 못하였다.
도로 철도 공항 항만 등 부문간 투자재원 배분의 적정비중에 대한 연구는 CGE모형을 기반으로 연구가 몇 번 시도되었고, 이는 주로 도로와 철도 중에서 철도의 상대적 배분비율을 증대시키는 논리적 기반으로 제공하였다. 환경문제에 대한 중요성 증대와 이러한 연구결과를 반영하여 2004년 도로의 철도에 대한 투자비율이 1.9에서 2012년에는 1.3배까지 감소하였다. 투자 및 운영주체와 관련해서는 민간자본투자의 필요성에 대한 논의가 2000년대까지 많이 있었으나, 대규모 교통시설 민간투자사업 운영과정에서의 수요부족 문제, 시설이용료 증대의 문제 등으로 민간투자의 지속적 추진에 대한 한계로 작용하고 있다.
또한 부문별 투자의 효율화를 위한 다양한 방안들이 논의되었으나, 실질적인 효과를 가져온 방안은 일부분이다. 도로부문에서는 고속도로와 국도의 중복건설, 국도의 고규격화 등의 문제가 제기되었고, 이는 도로투자 비중축소의 근거가 되었다. 철도의 경우 2000년대 초 이후, 고속철도 건설 및 지역간 철도의 효율화 등 투자규모 확대를 하였으나, 도로에 대한 상대적인 수요증대의 미흡에 대한 비판이 제기되었으며, 운영적자 확대 문제를 해소하기 위한 운영부문에의 경쟁도입을 추진하고 있는 상황이다. 투자주체와 관련해서, 공기업의 재정여건 악화 및 운영효율화 방안에 대한 논의가 있었으나, 근본적인 해결방안 등에 대한 심층적인 연구 및 논의는 없었다.


◈ SOC 투자방향 모색을 위한 이슈

SOC 투자방향의 모색을 위한 이슈들로는 적정투자규모, 투자대상의 조정, 투자와 운영주체의 조정 및 효율화, 투자평가시스템의 합리화 등을 들 수 있다.
첫째, SOC에 대한 적정투자규모와 관련해서, 적정한 SOC 투자규모에 대한 연구는 다양한 방법들로 시행되었으나, 모든 이해관계자가 공감할 수 있는 결과는 존재하지 않고 있다. 현재는 SOC 투자 집행부서의 투자계획을 근거로 하여 전체예산 여건 등을 고려하여 정치적 조정과정을 통해 결정되고 있다. 최적의 투자규모에 대한 연구는 지속적으로 필요하나, 사용자 부담 투자재원을 근거로 한 투자규모 결정 시스템 도입을 고려할 필요가 있다. 교통특별회계의 세입부분을 사용자들이 부담하는 세입 및 사용료 등으로 한정하고, 부문별 투자재원의 배분도, 부문별 사용자 부담분을 기본으로, 정책적 고려 등을 추가하는 시스템의 마련이 필요하다.
둘째, SOC 투자대상의 조정 문제는, SOC 투자대상의 중심을 지역간 간선교통시설 투자에서 도시내 및 광역도시권 교통시설투자로 전환할 필요가 있다. 도로의 경우 도시부도로의 투자비중을 2010년 현재 27.9%에서 확대하고, 철도의 경우 광역철도에 대한 투자를 확대하고, 환승센터 및 KTX역과 연계되는 연계교통시설, 물류거점의 intermodal 시설 투자 등 intermodal 투자를 적극적으로 확대할 필요가 있다. 또한 기존시설의 유지보수 투자소요 증대에 대한 대비가 필요하고, 기존시설의 운영효율성 증대를 위한 투자를 지속적으로 확대하여야 할 것이다.
셋째, SOC 투자 및 운영주체의 조정측면에서, 공공부문과 민간부문의 SOC 투자 분담비중은 민간의 비중을 올리는 방향이 적절할 것이다. 저성장국면 진입 등으로 SOC 투자수요 자체가 크게 늘어나지 않을 가능성이 있으나, 복지 및 국방예산소요 증대로 공공부문의 SOC 투자는 지속적으로 축소될 것이므로, 민간의 분담비중을 높이는 것이 불가피할 것이다. 시설의 특성에 따라 건설운영 민간담당, 건설-공공담당 운영-민간담당 등의 다양한 구조를 도입하여 운영부문 효율화를 적극 추진하여야 할 것이다. 공기업의 역할분담과 관련해서는 시설별 특성에 따라 다르지만, 공기업은 건설위주로 하고 운영부문에는 민간참여를 활성화하여 운영효율화를 도모하는 등 공기업의 역할을 축소하여야 할 것이다. 그리고, 지방도의 비중을 확대하고, 지방공항의 지자체 운영이양을 추진하는 등 지방정부의 역할을 강화할 필요가 있다.
마지막으로 SOC 투자평가 시스템 합리화를 추진하여야 할 것이다. 예비타당성 평가 및 본 타당성 평가로 되어 있는 제도를 조정하여, 유명무실화된 본 타당성 평가의 실효성을 증대하여야 한다. 또한 타당성 평가를 위한 기초연구 투자를 확대하고, 도로와 철도 외에 다양한 사업들에 대한 지침을 개발·보완하며, 도로·철도·공항·항만 등에서도 사업 규모별 차별화, 시설일부 건설 또는 유지보수에 대한 평가 등 평가체계의 정교화를 지속적으로 추진하여야 할 것이다.


 
   
 

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