작성일 : 18-12-20 14:29
국고보조사업의 효율적 추진 방안 (제134호)
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서론 

한 해를 마무리하는 12월이다. 개인은 물론 각 기관에서도 한 해를 마무리하는 평가가 한창이다. 개인은 한 해 동안 이룬 성과에 대한 평가를 바탕으로 다음해의 연봉이 결정되는 것이 통상적이라면, 정부는 한 해 동안 추진한 사업에 대한 결과를 기준으로 성과평가를 받게 된다. 특히, 「보조금 관리에 관한 법률」에 근거하여 국가 재정을 보조하는 국고보조사업에 대해 기획재정부가 시행하는 ‘국고보조사업 운용평가’와 사업수행부처가 자율적으로 평가하는 ‘재정사업의 자율평가’ 제도가 대표적인 평가제도이다. 평가항목으로는 사업관리의 적절성과 목표달성 및 성과 우수성 등으로 구성되어 있으나 국고보조사업은 ‘예산이 계획대로 집행되었는가?’라는 항목에서 실집행률 부족으로 낮은 평가를 받게 되는 경우가 발생하고 있다. 따라서 본 고에서는 도로교통부문 국고보조사업을 대상으로 예산의 실집행률 측면의 문제점을 검토하고, 국가와 지자체의 재정운용 효율화 방안을 제안하고자 한다. 


도로교통부문 국고보조사업 운영 현황

국토교통부 사업 가운데 「국가균형발전특별법」 제9조에 의거하여 추진되는 지역발전사업에 대해 부처가 자율적으로 평가하여 그 결과를 재정운용에 활용하고 있다. 지역발전사업은 국가와 지자체가 비용을 분담하는 매칭펀드 사업으로 국토교통부 도로사업 가운데 국가지원지방도, 대도시권 혼잡도로, 광역도로, 산업단지진입도로 사업 등이 해당된다.  국가는 총사업비 중 설계비와 공사비 일부를 분담하며, 지자체는 사업 시행을 전담하고 공사비는 일부 분담, 용지비와 유지관리비는 전액 부담하고 있다. 

사업수행부처는 종합평가 결과 ‘미흡’으로 판정되는 국고보조사업에 대해 차년도 사업예산을 일정비율 삭감하는 재정사업 자율평가 제도를 운용하고 있다. 재정사업 자율평가 평가항목 가운데 예산의 집행 정도를 평가하는 실집행률은 사업추진시 국가는 국비요청을 완료하였으나 지자체가 지방재정 부족 등을 이유로 지방비를 적기에 확보하지 못해 예산이 집행되지 못하여 사업이 지연되는 상황을 의미한다. 

대상사업의 실집행률이 부진한 주요 원인은 첫째, 지자체 재정 열악 등 지방비가 미확보되어 예산이 지출되지 않는 경우이다. 자치단체별 재정자립도는 특별·광역시는 67.0%, 자치시와 군은 각각 39.2%, 18.8%로 특별시의 절반 수준이다.  특히, 특별·광역시의 총예산 대비 도로투자규모(광역도로, 대도시권혼잡도로사업 등)는 서울 3.0%, 부산 3.6%, 인천 1.9% 등으로 지방비 부담이 낮은 것이 원인이라 할 수 있다. 

둘째, 총사업비 중 용지보상비 부족 및 보상협의 지연 등으로 집행이 어려운 경우이다. 국가가 계획을 수립하는 국지도와 대도시권혼잡도로의 경우 사업 기획에서부터 계획 확정단계까지 장기화되고 있다. 국지도 완공사업 대상으로 사업기간을 살펴본 결과 2002년 평균 4.2년이 소요되었으나, 2015년 기준으로는 8.6년이 소요되는 것으로 조사되었다. 
이처럼 사업기간 장기화로 예비타당성조사와 계획 고시 이후 사업 추진이 본격화되는 실시설계 과정에서 수도권과 같이 토지가격이 급격하게 상승하는 지역에서는 용지 수용과 보상단계에서 사업 중단 등 이해관계자 간의 대립이 발생하여 사업이 지연되고 있다. 

셋째, 국가는 계획 및 설계단계에서 주민의견 수렴 과정을 거쳤으나 설계완료 이후 지자체에 사업을 이관하므로, 공사과정에서 발생하는 피해에 대한 보상요구 등 지속적인 민원이 발생하고, 이로 인해 사업비가 추가 증액이 되는 경우 증가된 사업비에 대한 요구가 불가능하므로 불가피하게 사업이 지연되는 경우가 발생한다. 


사업추진 효율화를 위한 정책제언 

앞에서 살펴본 국고보조사업 운영의 문제점을 해결하기 위해 먼저 사업별 국가계획의 예산투입 시점과 지자체 예산계획수립 시점을 연계할 수 있는 계획수립단계 조정 및 점검이 필요하다. 

프랑스는 1982년 지방분권 실시와 함께 분권화, 민주화, 계약화를 위해 ‘계획의 개혁에 관한 법률(1982.7.29)’이 제정되어 1984년부터 「계획계약(contrats de plan)제도」가 도입되었다. 「계획계약제도」는 중앙정부와 지방자치단체 간에 서로의 이익이 조화되는 지역개발사업을 공동 선정, 투자계획 합의를 위해 계약(협약)을 체결하고 시행하는 제도이다. 계획계약은 계획을 승인하는 법률보다 우선함을 전제(프랑스 민법(제1134조) “계약이 법률에 우선한다”)로 한다. 이러한 협약제도를 도로교통부문의 사업추진시 활용할 수 있을 것이다. 

국가가 수립한 도로사업계획의 원활한 추진을 위해 국가·지자체의 협력적 지원체계 구축을 목적으로 하는 ‘(가칭)사업추진협약제도’ 마련이 필요하다. 이 제도를 통해 중앙정부와 지방자치단체 간 상호 협의하여 사업을 선정하고, 목적, 비용 및 분담, 기간, 변경, 효력 등의 계약체결 내용에 관한 사항을 구체적으로 제시할 수 있다. 이를 추진하기 위해 국가균형발전특별법의 지역발전투자협약 일부를 개정하여 적용할 수 있을 것이다. 이러한 협약제도 시행을 통해 국가와 지역의 공동이익을 위해 기존의 수직적·종속적 관계로부터 수평적·동반자적 관계로 전환을 기대할 수 있을 것이다. 또한, 계약기간 동안 국가와 지자체의 재정투자를 보장함으로써 투자의 안전성과 사업의 실효성을 제고할 수 있으며, 계획협약을 통해 지역개발에서 발생하고 있는 중복투자 방지 등 자원의 효율적 배분을 기대할 수 있다.


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국고보조사업의 안정적인 예산확보를 위해 공사비로 사용목적을 제한한 국고보조금 분담비율을 탄력적으로 적용할 수 있는 방안 마련이 필요하다. 지자체는 공사시점에서 대규모 용지보상비 전액을 확보하는 어려움을 지속적으로 제기하고 있다. 그러므로 공사비에만 사용을 제한하기 보다 우선 마련된 국비보조의 한도 내에서 용지보상 협의를 진행할 수 있도록 지침의 개정이 필요하다. 이와 함께 국토교통부 지방국토관리청의 기능 강화 측면에서 국고보조사업의 사업추진과정에 대한 상시 모니터링 체계를 구축하여야 한다. 투자시기와 파급효과 간의 시차(Time-lag)가 존재하는 도로사업의 특성상 단년도 예산의 실집행률이나 목표달성 유무만이 아닌 지속적인 점검과 확인과정이 필요하다.   

사업완공 이후에도 계획 및 설계 내용과의 정합성 등을 지속적으로 점검하기 위해 국고보조사업 대상 사후평가제도 운용 지침 등 제도 마련이 필요하다. 더불어 산업단지 진입도로의 경우 국토교통부 내 도로사업임에도 불구하고 「국고보조 도로건설사업 시행지침」 대상에 포함되지 않아 ‘도로’사업이라는 측면에서 통합 관리지침 마련이 필요할 것이다. 


맺음말 

최근 행정안전부는 지방분권 강화를 위해 지자체의 재정운영 자율성을 대폭 확대하는 방안 등 연방제 수준의 자치분권 실현의 「지방재정분권 종합대책」을 준비 중이다. 현 정부는 국정과제 ‘전국이 고르게 잘사는 나라’를 만들기 위한 방안으로 중앙정부의 권한을 지방으로 획기적으로 이양하고, 지방재정을 확충하는 과제를 선정하였다. 이처럼 중앙정부와 지자체가 협력적으로 추진하는 다양한 국고보조사업을 중심으로 선진화된 자치분권을 실현할 수 있을 것이라 기대해 본다.  다가오는 2019년에는 중앙과 지방의 협력을 통해 국민 모두에게 균등한 도로서비스를 제공하는 정부 목표를 이룰 수 있기를 기원해 본다.   

김호정 _ hjkim@krihs.re.kr


 
   
 

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